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纪法讲堂 | 如何把握《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》关于指定管辖的规定?

发布时间:19-03-22 14:56:22 作者: 编辑: 信息来源:中国纪检监察杂志

在纪检监察工作中,指定管辖是指根据上级纪检监察机关的指定而确定纪检监察事项的管辖机关。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第九条,专门对指定管辖的问题作了规定,对高效、顺畅办理一些重要问题事项提供了遵循。实践中,把握好、实施好该条规定,应依据《规则》《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)等党内法规和国家法律,结合工作实际,注重指定管辖的情形、范围、条件、程序和后续工作等五个重要因素。

全面把握指定管辖的情形。根据《规则》,指定管辖分三种情况:一是上级纪检监察机关将下级纪检监察机关管辖的事项指定其他下级纪检监察机关管辖;二是上级纪检监察机关将其直接管辖的事项指定下级纪检监察机关管辖;三是下级纪检监察机关对管辖有争议的,由其共同的上级纪检监察机关确定,这种情况下,上级纪检监察机关可以确定争议的其中一方管辖或者另行指定其他纪检监察机关管辖。《规则》与《监察法》关于指定管辖的规定是相一致的,解决了之前党纪指定管辖和政务指定管辖不一致的情况,把执纪和执法贯通起来,贯彻了纪委监委合署办公的要求,实现了党内监督和国家监察的有机统一。

准确界定指定管辖的范围。根据《规则》,指定管辖的范围是有管辖权的纪检监察机关管辖的党组织和党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题。可以看出,指定管辖的对象很全面,包括党组织、党员、干部以及监察对象;指定管辖的事项很广泛,既包括违纪问题,也包括职务违法、职务犯罪问题。一般情况下,属于纪检监察机关管辖的事项都可指定管辖,但从河南工作实际看,有两种特殊情况需要注意,一是纪检监察机关没有处分权的案件也可以指定管辖。指定管辖指定的是审查调查权,党纪政务处分权仍由有管辖权的机关行使。如基层群众性自治组织中的非党员工作人员,出现违法违规行为但无需承担法律责任时,虽然纪检监察机关不能给予其党纪政务处分,但仍可对其立案调查,这种情况下,可以适用指定管辖。二是一些特殊案件没有指定管辖的必要性。如公职人员依法受到刑事责任追究的,纪检监察机关依据生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节,给予相应党纪政务处分即可,不需要再立案调查,更不需要指定管辖。

实务中,对于非监察对象的职务违法、职务犯罪问题是否属于监察机关管辖,是否能够指定管辖,存在模糊认识。我们认为,根据《规则》《监察法》等党内法规和国家法律可以明确,监察对象不等于管辖范围。例如,单位不是监察对象,但单位受贿罪属于监察机关的管辖范围,监察机关有权立案调查;又如,国家工作人员的近亲属利用其影响力受贿或者行贿,即使行为人不是公职人员,不属于监察对象,但其实施上述行为同样属于监察机关的管辖范围。因此,广义的监察事项既包括监察对象实施的、属于监察机关管辖的事项,也包括非监察对象实施的、属于监察机关管辖的事项。原则上对于监察机关管辖范围内的上述事项都可以指定管辖。

严格规定指定管辖的条件。指定管辖是一般管辖的补充,不能随意使用,更不能滥用,必须严格把握,慎重启动,以保障工作的稳定性、严肃性,调动各级纪检监察机关的积极性、主动性。从实践看,具有下列情形的才可指定管辖:有管辖权的纪检监察机关因审查调查事项涉及相关负责人需要回避的;有管辖权的纪检监察机关因审查调查阻力、干扰较大主动提出的;下级纪检监察机关之间对案件管辖有争议,需要由共同的上级纪检监察机关明确管辖机关或者另行指定其他纪检监察机关管辖的;上级纪检监察机关认为有必要指定管辖的。实践中,尤其要避免为规避审批程序等而滥用指定管辖的情况。根据有关规定,纪委监委按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则,实行分级分工负责。级别管辖是确定管辖层级的根本依据,各级纪检监察机关不能以地域管辖、关联管辖和以事立案为由,规避级别管辖,不能对本应由上级或者互不隶属的纪检监察机关立案的案件擅自立案,不能曲解指定管辖设立的初衷和目的,滥用指定管辖。

理顺规范指定管辖的程序。结合河南工作实际,实施指定管辖的程序如下:首先,提出指定管辖建议。一般情况下,由上级纪检监察机关的案件监督管理部门提出指定管辖的建议,但如果是案件承办部门在案件办理过程中发现需要指定管辖的,则由案件承办部门提出建议。其次,作出指定管辖决定。由提出建议的部门按程序报纪检监察机关主要负责人批准后实施,但如果将原本属于上级纪检监察机关管辖的事项指定下级纪检监察机关管辖的,应报请同级党委主要负责人批准后再作决定,以落实党管干部原则,同时,提出建议的部门应及时向相关监督检查室通报指定管辖情况。再次,办理指定管辖手续。提出建议的部门以纪检监察机关名义制作《指定管辖决定书》,案件监督管理部门办理相关手续,并分别送达接受指定的机关和原管辖的机关。之后,如出现被指定管辖的机关提出办理审批延长留置期限、从宽处罚建议等情况的,由提出建议的部门对接办理。最后,接受指定的机关依纪依法办理。接受指定的机关按程序履行初核、立案等手续,及时开展案件查办工作,审查调查完毕后及时向上级纪检监察机关提交审查调查报告,连同案卷材料、证据等一并移交上级纪检监察机关。上级纪检监察机关交有处分权的机关依纪依法给予处分。

需要指出的是,必须慎重选好被指定管辖机关。选择被指定机关应坚持有利于准确及时查明案件事实、排除案外干扰、异地管辖和便利工作等原则,综合考虑被审查调查人的主要犯罪地、主要任职地、出生地、成长地、主要涉案单位和涉案人所在地等因素,对于涉嫌职务犯罪的案件,还应该考虑当地检察机关、审判机关的办案力量、办案场所、羁押场所、交通条件等,以确保案件得到公平公正处理。

切实加强指定管辖后续工作。纪检监察系统内部要加强领导,要多请示汇报。一方面,指定管辖不能一指了之。指定机关要加强对被指定机关的领导,要督促、指导、监督被指定机关依纪依法办理案件;另一方面,被指定机关要多请示汇报。对案件涉及的重要情况、重大问题,以及对于发现的新的违纪、职务违法、职务犯罪线索,都应及时报告。通过请示汇报,使案件处理的实体、程序、过程和结果都体现党的集中统一领导。对外要与司法机关多沟通多协调。纪检监察机关实行的是级别管辖和地域管辖相结合,主要按干部管理权限确定管辖层级,司法机关实行的是属地管辖,即以犯罪地确定管辖。指定管辖的案件,多由被指定管辖机关移送其同级检察机关审查起诉,被审查人的犯罪行为大部分不发生在该地域,从司法角度看,不属于同级司法机关管辖,实践中经常发生冲突。因此,上级监察机关要提前和司法机关做好沟通工作,达成一致意见,以便在司法环节顺利将案件指定给相关司法机关。从河南实践看,一般由指定管辖的纪检监察机关案件审理部门会同提出指定管辖建议的部门与同级人民检察院相关职能部门协商指定管辖等相关事宜。